[45]如果联邦行政程序法中的规范未能体现这些宪法中规定的最低要求的话，则该规范不能得到宪法的保护。

对此，伟大的思想家们曾经反复强调，如爱尔维修曾说：人类的一切活动都是建立在个人利益的基础上的，利益是我们的唯一推动力。如果不能实现利益（权利）表达机制的健全和畅通，则利益分配的公平就是天方夜谭。

由于我国传统文化中并不存在程序基因，程序观念全靠从国外引进，往往会受到以麻烦、不方便为理由的抵制。六是建立人大会议辩论制度，让不同意见形成争论。现行宪法的缺陷是利益分歧和矛盾的反映，恰恰是因为存在这些缺陷，宪法才能够把各种歧见和利益冲突纳入宪法框架之中。所以，从根本上说，人大民主的发展应以实施宪法中的国家机构规范为起点。对于公民的权利保障请求，除了那些能够通过行政复议、仲裁、调解、诉讼、信访等途径予以吸纳者外，有关部门往往采取漠视、推诿的态度，甚至进行压制。

[28] 钱穆：《文化学大义》，［台］中正书局印行1981年版，第3页。[17]这两位学者点破了一个为许多人所讳言的事实——当前我国的民主并不发达。公众咨商之后，起草部门须撰写并公布反馈报告（reasoned report），详细解释对公众意见或建议的处理结果。

[12]之所以有这些政策色彩明显的规则，固然是现实所须，因为程序繁复的议会立法无力应对迅速变化的环境。目前，欧盟在运转过程中没有面临任何根本性的难题，行政程序法典并无必要。欧盟法院最终判定被告胜诉，主要理由是：由于上述标准和条件本身由授权条例规定，欧盟证券和市场监管局决定如何适用这些标准与条件不属于宽泛裁量空间。第一，行政协作和行政信息管理两部分由于必然涉及欧盟机构与各成员国行政机关之间的互动和合作，故也适用于后者。

迄今为止，欧盟的规制机构（agencies）历经三波发展浪潮。[53] 欧洲行政法学界的行动更早于官方表态。

在此背景下，《模范规则》第二部分第II-1（1）条对规则制定做了广义界定：所有导向将对或意图对事前无法确定之多数第三人产生法律约束力的行为，都属于规则制定。从字面语义看，该条文仅仅规定欧盟有权就欧盟机构和欧盟行政部门之间的关系立法，但一部行政程序法典必然会突破这种内部关系，涉及内外两个方面：一是欧盟内部的程序，另一则是公民个人对欧盟行政活动所享有的权利。[68] 第三，通过从法律效果的角度对规则制定做广义界定，《模范规则》覆盖欧盟行政立法的多元主体和多种机制。新政的支持者与反对者就此发生激烈的政治角力，焦点在于行政权扩张是否违背美国宪法上的有限政府、不得委托和分权原则。

2008年，欧盟委员会重申：欧盟规制机构不可被授予设定一般性规制措施的权力（power to adopt general regulatory measures）。信息与协调机构主要为欧盟委员会、成员国及相关领域的公、私主体提供信息、咨询和组织协调服务。有些国家的行政程序法还涉及行政合同，如1922年葡萄牙行政程序法。换言之，同一项程序性权利在反垄断领域的专门立法中找不到，在判例法中才能找到。

同时，它将公共合同从过程角度分为三个环节：合同订立前程序、合同订立程序（包括生效和无效要件）以及合同的履行与终结，对合同全程做了框架性规定，细化或例外规定则留待单行法律，保留了未来发展的灵活空间。[33] 然而这并不意味着欧盟就没有规制国家的问题。

[2]本文试图弥补这一缺憾。将改革必要性标准设定得如此绝对并无必要。

他们更大程度上代表各国政府，但由于非民选产生，故不被视为各国公众的代表。[73]行政信息管理是《模范规则》中篇幅最大的部分，共四十一条，内容包括信息共享和信息管理。前文已述，后《里斯本条约》时代，欧盟行政立法被分为授权性立法和执行性立法，前者由立法机关控制，后者则沿用行政立法委员会制度。第六，行政合同是《模范规则》中起草难度最大的部分。[17] 然而，长期以来，行政立法委员会机制因两方面缺陷一直饱受诟病。第七，行政协作与行政信息管理是《模范规则》中唯一对欧盟机构和成员国行政机关共同适用的部分。

有些则包括规则制定，最著名的如1946年美国联邦行政程序法。第一阶段从上世纪六十年代到《里斯本条约》生效，欧盟委员会行政立法主要通过行政立法委员会（Comitology committee）进行。

第二部分转向分析欧盟统一行政程序立法运动目前遭遇的支持和反对意见。最新的发展是：今年1月28日，欧洲议会法律事务委员会首次组织对《模范规则》的听证会，与会各方都表达了支持意见，这是欧盟行政程序统一立法运动的重大进展。

首先，《模范规则》是在兼采成员国现行法基础上制订的，体现了最大公约数。即便有些国家的个别规范与《模范规则》有差异，这也并非是不正当地抹杀了国别特色。

ReNEUAL团队担心这种对适用范围的反对会转化为对行政程序法典本身的拒斥。第三种反对理由则更进一步，主张行政程序法典化有害，将扼杀各成员国的法律多样性和多元价值，阻碍欧盟行政法以动态、灵活的方式继续发展。换言之，欧盟法院仍将保留充分空间在个案中宣释一般法律原则，从而继续灵活、渐进地修补和完善行政程序法。作为目前欧盟行政程序法典化运动之集大成者，《模范规则》还有相当丰富的内容值得探讨。

除总则（general provisions）外，涵盖行政规则制定（administrative rulemaking）、个案决定（single case decision-making）、行政合同（contracts）、行政协作（mutual assistance）和行政信息管理（administrative information management）等五大行政活动类型。如2015年7月28日，欧盟委员会通过2015/1298 号条例，修改欧盟理事会和欧洲议会1223/2009号条例的第二和第五附款（Annexes），调整欧盟对化妆品含亚苄基樟脑（3-Benzylidene Camphor）的政策，将2%的许可量变为彻底禁止。

但从整体上考察，联系其产生背景，《模范规则》之所以有上述内容和特点，最直接目的正在于通过弥补和消除欧盟行政程序法分散、缺漏的现状，化解行政国家和规制国家兴起带来的行政控权挑战。因此，欧盟公民在对一部分欧盟机构享有获知官方文件权利的同时，对另一些机构却缺乏该权利。

[25]值得注意的是，《欧盟条约》第十一条第一款规定：欧盟机构应采取合适方式给予公民和代表团体机会去公开表达和交换他们对所有领域的欧盟活动的看法。可以论证的是：除非欧盟制定行政程序法典，否则法治目标无法充分实现——前者是后者之必需。

即使承认部分本土特色会丧失，由于欧盟各国实体和程序性法律的相互借鉴和融合早已普遍发生，没有特别理由去坚持行政程序法的国别特点不可逾越。[49]据意大利知名行政法学家驰迪（Edoardo Chiti）的研究，众多欧盟规制机构中，除少数已将其行政程序完全成文化，更多则是部分或根本未成文化换言之，第298条授权欧盟立法机关为了让欧盟机构获得具有上述特点的行政部门的支持进行立法。相反，五年起草期间，一百多位专家在分组完成各部分初稿写作后，会就每一个条文进行内部和外部的咨商与审议。

[4]本文所言的欧盟统一行政程序法典是指第一种含义。[10]从质上讲，欧盟委员会制定的大量规则并非只是技术性、执行性的，而是经常对议会立法做实质修改或细化。

即便有些国家的个别规范与《模范规则》有差异，这也并非是不正当地抹杀了国别特色。因此，尽管名称相同，但我们需要区分作为议会立法和作为行政立法的三种法令。

在此背景下，欧盟的统一行政立法运动近年来取得了长足发展，但仍面临合法性、必要性和有用性三个方面的争议与挑战。2012年，欧洲议会下设的欧洲附加值评估委员会在分析欧盟行政程序法现状之后指出：软法中的部分行政程序规则未得到有约束力的法令承认。

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